从李宁院士贪污案看科研经费使用的法律风险及防控

发稿时间:2021-01-04 浏览次数:108

历时 5 年,延期审判十余次的「中国院士第一案」终于落槌定音。

2020 年 1 月 3 日,吉林省松原市中级人民法院公开宣判原中国工程院院士、中国农业大学教授李宁及同案被告人张磊贪污,判处李宁有期徒刑十二年,并处罚金人民币三百万元,张磊有期徒刑五年八个月,并处罚金人民币二十万元;对贪污所得财物予以追缴,上缴国库。

图源:澎湃新闻

松原中院经审理查明:自 2008 年 7 月至 2012 年 2 月,李宁利用其所担任的中国农业大学教授、中国农业大学农业生物技术国家重点实验室主任、中国农业大学生物学院李宁课题组负责人以及负责管理多项国家科技重大专项课题经费的职务便利,同张磊采取侵吞、虚开发票、虚列劳务支出等手段,贪污课题科研经费共计人民币 3756 万余元。

本案引起教育界、科技界和法学界的广泛关注,除了李宁曾具有全国最年轻「两院」院士等头衔,十五位院士联名致信最高法,呼吁尽早结案等原因外,更是因为在创新驱动的大背景下,我国已成为科技经费投入大国,加快建设创新型国家和世界科技强国的任务正在稳步推进。

此时,科研经费使用的合规和合法性、监管的全面合理性、科研经费违法行为的司法认定等法律问题,是广大院校、科研机构和相关事业单位以及所有相关从业人员面临的直接挑战。笔者根据相关执业经验,撰成此文,主要涉及科研经费的管理以及科研人员刑事风险防控。

01.近年科研人员套取科研经费的贪污案件特点

近年涉及科研经费的刑事案件,主要系涉嫌贪污罪的案件,其他还存在受贿罪、私分国有资产罪、滥用职权罪和诈骗罪等案件。犯罪主体多集中在高校和科研机构人员以及课题负责人。探究科研人员涉及科研经费犯罪的案发导火线,除李宁院士案外,以下案件颇具代表性:

其一,浙江大学教授陈英旭案【(2013)浙杭刑初字第 36 号】:2008 年至 2011 年,陈英旭利用国家科技重大专项「苕溪课题」总负责人的职务便利,将其个人控制的、被夸大科研力量和人员结构的关联公司列为课题外协单位,再通过编制虚假预算、虚假发票冲账,编制虚假账目等手段,将国拨科研经费 900 余万元冲账套取,为己所控。杭州市中级人民法院判决构成贪污罪,判处有期徒刑十年,并处没收财产计人民币 20 万元。

其二,长江学者、山东大学教授陈哲宇案【(2017)鲁 01 刑终 14 号】:2011 年至 2012 年,时任山东大学医学院神经生物学研究所所长和相关科研项目负责人的陈哲宇,利用审批科研项目经费的职务便利,安排负责经费报销和试剂采购工作的同案被告人虚开发票套取科研经费,并用该笔费用共同注册成立公司。2018 年 1 月,济南市中级人民法院判处陈哲宇连同其三名同事犯贪污罪,其中陈哲宇被判处有期徒刑二年六个月,并处罚金二十万元。

其三,北京师范大学教授张立新案【(2014)一中刑终字第 3611 号】:张立新利用负责科研实验的职务便利,以支付临时工劳务费的名义先后 17 次骗取科研经费 25.5 万元用于个人消费。后又利用其负责无人飞艇遥感平台项目的职务便利,虚增合同价款,再次骗取科研专项经费 45 万元。北京市第一中级人员法院判处张立新犯贪污罪,有期徒刑十一年。

我们认为,套取科研经费构成贪污罪基本具备以下特点:

1. 如上所述,高校和科研机构人员、课题负责人是高发人群,那他们是否构成贪污罪的主体呢?

从事科研活动,涉及到科研经费的申领、核销,物资采购和雇佣劳务等一系列活动,是否属于严格的「从事公务」无法一概而论。

高校科研人员作为事业编制人员,「负有主持科研项目的岗位职责」或「作为课题负责人」,在申领下拨的科研经费后,即形成了主管、管理和经手公共财物的便利条件和客观状态,应属于公务活动。

1999 年最高人民检察院颁布的《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定 (试行)》将贪污罪中利用职务上的便利界定为「利用职务上主管、管理、经手公共财物的权力及方便条件」。因此,科研人员的身份可以成为贪污罪的犯罪主体。

2. 科研经费属于公共财物。贪污罪等职务犯罪中侵吞、窃取和骗取的行为对象是认定罪与非罪的第一道门槛。

科研经费,分为横向和纵向科研经费。纵向科研经费,系国家财政对科研人员申报的上级科技主管部门或机构立项的项目拨付的经费,属国有资产;横向科研经费,一般来自企业、社会团体、国际组织等,可以通过签订合作协议的方式获得。

该等情况下,有些科研人员为获得横向经费,可能会通过更「灵活」的方式签署协议,或错认为是第三方机构给予自己个人的报酬,均为日后涉嫌犯罪埋下隐患。

无论何种经费,监管层面和裁判观点对此认定较为一致。在缪协兴受贿罪、贪污罪一审刑事判决书【(2017)苏 07 刑初 48 号】中,针对「横向科研经费不属公共财物,仅是由学校暂时管理,不是贪污罪的犯罪对象」的辩解和辩护意见,连云港市中级人民法院认为,依据财政部和缪协兴任职学校的相关规定,横向科研经费作为学校收入,纳入学校财务统一管理,应依法认定为公共财物,是贪污罪的犯罪对象。因此,科研经费属于「公共财物」。

3. 上述案例中采取的非法占有行为基本可概括套取科研经费通常的行为方式,即虚开发票、虚签合同或冒领劳务费等

值得一提的是,科研人员实际控制的「关联公司」在众多案例中均有迹可循,这里的「关联公司」承担科研课题「外协单位」的角色,是科研经费周转的「蓄水池」,包括李宁院士案、陈哲宇以及陈英旭案。

4. 非法占有目的的实质性考察。李宁院士案审理期间,2014 年国务院《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》,提出了更有利于科研经费使用和管理的规定。

2016 年最高人民检察院印发了《关于充分发挥检察职能依法保障和促进科技创新的意见》,明确「要区分突破现有规章制度,按照科技创新需求使用科研经费与贪污、挪用、私分科研经费的界限」

此前案例中,辩护人通常会提出被告人套取科研经费之目的仍是为了科研项目的顺利开展,并非为了中饱私囊。

李宁院士案中,辩护人坚持李宁对套取经费操作不知情,无贪污的犯罪故意,种种行为仅触碰「违规」红线。张立新案中,自称其科研项目实验需要用车,但由于拨款困难、受购车指标限制,于是套取科研经费购置。

诚然,科研经费在管理中存在诸多不完善、脱节之处,因此对非法占有的主观意图更应注重实质性考察,衡量法益侵害性。

北京市一中院认为张立新在上报购置计划时并未将配套用车列入其中,以及可通过租赁等方式解决用车问题,可见配套车辆的非必要性,以及采取的虚报合同价款套取科研经费,将经费转移到个人银行账户并将车辆登记在个人名下的方式等综合因素,认定张立新属非法占有。

02.科研经费使用中的法律风险红线

1. 根据《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》、《国家社会科学基金项目资金管理办法》、《国家自然科学基金资助项目资金管理办法》、《国家重点研发计划资金管理办法》等相关规定,科研人员、项目负责人和项目承担单位应依法依规使用项目资金,应注意六不得」

1)不得擅自调整外拨资金;

2)不得利用虚假票据套取资金;

3)不得通过编造虚假合同、虚构人员名单等方式虚报冒领劳务费和专家咨询费;

4)不得通过虚构测试化验内容、提高测试化验支出标准等方式违规开支测试化验加工费;

5)不得随意调账变动支出、随意修改记账凭证、以表代账应付财务审计和检查;

6)不得使用项目资金支付各种罚款、捐款、赞助、投资等。

对于违规行为,有关部门应严肃处理,按规定采取通报批评、暂停项目拨款、终止项目执行、追回已拨项目资金、取消项目承担者一定期限内项目申报资格等措施,或依照国家有关规定追究法律责任。涉嫌犯罪的,依法移送司法机关处理。

2.《教育部、财政部关于加强中央部门所属高校科研经费管理的意见》中规定,学校科研人员应严格按照预算批复或合同(任务书)的支出范围和标准使用经费,严禁以任何方式挪用、侵占、骗取科研经费,具体应注意八「严禁」

1)严禁编造虚假合同、编制虚假预算;

2)严禁违规将科研经费转拨、转移到利益相关的单位或个人;

3)严禁购买与科研项目无关的设备、材料;

4)严禁虚构经济业务、使用虚假票据套取科研经费;

5)严禁在科研经费中报销个人家庭消费支出;

6)严禁虚列、伪造名单,虚报冒领科研劳务性费用;

7)严禁借科研协作之名,将科研经费挪作它用;

8)严禁设立「小金库」。

对发生违纪违法问题的单位和个人,按照《财政违法行为处罚处分条例》、《事业单位工作人员处分暂行规定》等规定进行严肃处理,依情节轻重给予行政处罚或处分。涉嫌犯罪的,依法移送司法机关追究刑事责任。

03.规范科研经费管理、防控科研人员发生行政责任风险及刑事责任风险措施的建议

1. 他山之石

综观近现代国外科研经费管理模式,其中不乏可借鉴与参考之处:

其一,项目合同的设置。

如美国、法国等对科研经费的拨付采用「 直接资金 」方式,通过自主或签订合同等方式提供。相对于采取「一般资金(一般高校经费)」方式的德国和日本,体现了重视效率的特点。

其模式是课题制管理,核心是以项目合同为依据,严格执行各项预算,尤其是项目阶段性的经费预算。项目实施必须的费用列入预算,以审查通过的预算为合同执行的依据。项目合同的设置,具体规定和约束了项目的实施情况。

其二,严格规定科研经费使用范围。

如美国规定,按照财物会计核算,项目人员成本包括工资、奖金、福利、失业补助、养老保险金、雇员招聘、培训、教育等各科目。

其三,对项目管理制定一套完整的程序。

首先由国家进行科研项目公开招标,项目负责人中标后提交预算方案,预案批准后签订具有法律效力的项目合同,项目主管单位拨款到项目组,项目组财务进行统一管理。

其四,科研经费专款专用,不得随意改变用途。

如日本,政府规定经费预算的 20% 可以自由使用,但是要向国会提交决算报告,如预算与决算差距较大则会受到通报批评;德国则对科研机构的经费使用采取拨款包干的方式。

其五,强化对科研经费使用的监督和评估。

日本实行四级监督制度,本单位、上级部门、国民、媒体共同监督科研经费的使用,同时还有专门国家审计制度;法国实行双重监督制度;英国大学拨款委员会从 1985 年开始对大学的定量评价和政府拨款挂钩。

2. 制定和健全具有可执行性与可操作性的管理制度,构建完善管理体制,推进签订具体项目合同,做到有规可依

从李宁贪污案件,可以预期到该案在科研单位和科研群体中将引起的反响和震动。在国家实施科技创新驱动发展战略、鼓励研发人员创新的大趋势和发展方向之下,科研人员是国家和社会宝贵的资源和财富,预防一定优于惩罚。

建立健全规范的科研经费管理制度,防控科研人员行政责任风险、刑事责任风险的产生具有紧迫性和必要性。

对于科研经费的使用和管理,客观来说,当前并不缺乏管理制度,缺乏的是具有可执行性和可操作性的管理制度,缺乏的是让科研人员和项目负责人可以清晰知道如何做怎么做的制度

科研创新的特质具有不确定性、无法设计不可预测、科研思路可能发生改变的特点,这些特点要求管理制度和管理体制的设计应具有灵活性的同时,一定要具备可执行性和可操作性,即具备效率性。这些制度需要将科研人员可以从简单繁复的事务性工作中解脱出来,而不是使科研人员陷入到这些事务性工作中去。

由此,加强管理制度的分类化、网格化管理不失为一种选择,根据不同科研项目的类别和特点,制定不同的制度,使科研人员在适用时对经费的使用范围、使用科目、使用流程、审批流程、核算流程均可按图索骥对号入座。

在分类管理的前提下,在实践中也可以针对不同的具体的科研项目,逐步推进项目合同的签订,在合同中细化各种具体的责任和义务,进而以法律法规和合同规定双轨道对科研经费的使用进行规范。

3. 切实加强对科研经费使用管理的法律宣传,做到规范周知

高校科研人员,特别是项目负责人,大多承担教学和科研的双重任务,他们很少有时间和意识去学习财务管理规定或法律法规知识,导致有些科研人员甚至实施违法违规行为而不自知。

因此,科研单位的管理部门和财务部门应互相配合积极宣传,对科研经费使用中的重要和基本的规定,做到宣传到位宣传到人;也可以通过定期举办讲座的方式,在科研人员中逐步树立合规合法使用科研经费的意识,避免科研人员因法律意识欠缺产生不必要的法律风险。

4. 科研经费使用和管理中监督与引导不缺位,做到履规监督

正确的切实的监督和引导,可以对科研人员在工作中进行有效的风险提示,对触碰红线的行为及时提出警示并有效纠正,适时监督和引导不仅是对科研人员的管理,更是对科研人员的保护。

科研项目中还经常会发生因科研思路改变而导致科研预算的改变,因此科研经费使用和管理的阶段性的监督和引导同样不可缺少;根据科研方向或阶段进展的变化,及时、实时监督和引导,可以促进科研经费合理合规合法使用,进而避免各种风险的产生和发酵。

因此,应建立健全法律监督和引导的机制和体系,使监督和引导常态化、制度化和规范化;加强社会组织对科研管理的监督;亦须重视科研团队内部监督体制建设,尝试建立健全科研经费的信息公开法律制度,以公开透明的机制促进科研法治进程。

5. 在科研经费使用中引入专业人员的参与及服务,做到专业机构护航科研

科研人员尤其是科研负责人既非专业财务人员,亦非专业法律人员,他们不可能具备时间和精力掌握精确的财务知识和法律知识,财务和法律均是高度专业化的领域,非专业人员对财务和法律规定的理解,很可能失之毫厘谬以千里。因此,应引入专业机构的参与和服务,例如:

(1)在科研项目立项申报预算之际,同时引入第三方审计机构参与全程各阶段,提供专业的财务审计意见;

(2)在科研项目启动之际,同时引入法律服务机构全程介入,对科研项目中涉及的法律问题特别是科研经费使用问题,进行法律风险提示及风险控制。

(3)在科研项目结题同时,对项目整体及项目经费的使用,由第三方专业机构出具审计报告和法律意见。

沸沸扬扬数载的李宁院士贪污案,终于法槌落下、尘埃已定,但是该案引发的思考不应随之停止。

数案中的李宁们,均为其科研领域内泰斗级别的领军人物,甚至也不乏「两院」院士、长江学者这样的顶尖人才,最终折戟于犯罪案件,这种损失对其个人、国家、其潜心修为的科研领域以至众多的学生们,均是无法承受之痛。

因此,与此相关的领域,尤其是科研经费使用方面,应重视制度设计、普法教育和合规建设,最大限度防控法律风险,预防、减少违规和犯罪行为。


[来源:澎湃新闻]